Financer la préservation et la restauration de la biodiversité : une ambition sans les moyens de ses objectifs
Le rapport sur le financement de la Stratégie nationale biodiversité (SNB) 2030 constate que la trajectoire budgétaire élaborée en 2022 est rapidement obsolète et que, sur 2023-2026, les dépenses supplémentaires ont été inférieures aux besoins (427 millions vs 1,09 milliard d’euros). Il souligne l’importance de financer la restauration et la protection de la biodiversité de manière cohérente avec les politiques publiques, et met en garde contre l’ampleur des dépenses dommageables à la biodiversité, qui représentent plusieurs milliards d’euros annuels. À partir de 2026, la France devra présenter un Plan national de restauration de la nature (PNRN) à la Commission européenne, avec des coûts estimés potentiellement élevés, et le rapport propose neuf recommandations pour définir une nouvelle trajectoire financière pluriannuelle, clarifier les dépenses, réorienter les soutiens et mobiliser des financements privés et des crédits biodiversité.
Obligation internationale au titre de la convention sur la diversité biologique, la Stratégie nationale biodiversité (SNB) vise à intégrer les objectifs de conservation et d'utilisation durable de la biodiversité dans les politiques publiques. Après deux premiers exercices (2004-2010 et 2011-2020), une troisième stratégie a été publiée en 2022 et 2023 pour couvrir la période 2023-2030, en cohérence avec le cadre mondial de la biodiversité adopté à Montréal en décembre 2022. Ce cadre fixe notamment l'objectif de protéger au moins 30 % des terres et des mers d'ici 2030, de restaurer 30 % des habitats dégradés et de réduire de 50 % les risques liés aux usages des produits phytopharmaceutiques.
Près de quatre ans après l'élaboration de la SNB 2030, Christine Lavarde, rapporteur spécial des crédits de la mission “Écologie, développement et mobilité durables”, a souhaité réaliser un contrôle budgétaire sur le financement de cette stratégie.
Son rapport examine la manière dont les financements associés ont été déployés. Il établit que la trajectoire financière pluriannuelle définie en 2022 est rapidement devenue obsolète, sous l'effet de la contrainte budgétaire et d'un manque de portage politique dans la durée. Sur la période 2023-2026, les dépenses supplémentaires par rapport à 2022 ont représenté 427 millions d'euros, contre une trajectoire prévue à 1,09 milliard d'euros, soit une couverture de moins de 40 % des besoins identifiés.
“La France a écrit une stratégie sérieuse pour sa biodiversité, mais elle ne s'est jamais dotée de la méthode pour la financer”, souligne Christine Lavarde. “Le problème n'est pas de dépenser plus : c'est de dépenser avec cohérence. En septembre prochain, nous ne pourrons pas nous exempter de présenter notre plan national de restauration de la nature (PNRN) car c’est un engagement européen. Nous avons encore le choix de le faire avec méthode”.
Le rapport insiste sur la nécessité d'assurer la cohérence globale des politiques publiques. Les dépenses annuelles identifiées comme dommageables à la biodiversité s'élèvent à 10,2 milliards d'euros (voire 20,2 milliards d’euros selon les estimations), contre 3 milliards d'euros pour les dépenses publiques de protection de la biodiversité et des paysages. L'enjeu n'est pas de supprimer ces soutiens, souvent justifiés par des considérations économiques, mais de les réorienter progressivement, avec les filières concernées, vers des dispositifs neutres ou favorables à l'environnement.
À partir de septembre 2026, une contrainte juridique nouvelle résultera du règlement européen sur la restauration de la nature, avec l'obligation de remettre à la Commission européenne un plan national de restauration de la nature (PNRN). Pour la France, les enjeux financiers pourraient être substantiels : les estimations disponibles varient du simple au triple, entre 600 à 700 millions et 2,1 milliards d'euros par an sur la période 2022-2050. À quelques mois de l'échéance, ce coût n'est pas encore arrêté.
Parmi ses neuf recommandations, adoptées par la commission des finances, le rapporteur spécial appelle en particulier à définir une nouvelle trajectoire financière pluriannuelle actée au niveau interministériel, à clarifier le périmètre réel des dépenses de biodiversité, à réorienter progressivement les soutiens dommageables vers des dispositifs favorables à l'environnement et à mobiliser les financements privés par le développement des crédits biodiversité, sur le modèle des quotas carbone.
